Batizada pelo governo federal como Medida Provisória da Liberdade Econômica, a MP 881, editada na semana passada, altera a redação de uma série de leis para reduzir exigências regulatórias para pequenas empresas e startups trabalharem no país.
O JOTA entrevistou diversos especialistas na área para discutir como será a repercussão da MP no cotidiano dos empreendedores e qual resultado terá na economia. Todos destacam a importância do texto no ponto em que reduz a burocracia e a insegurança jurídica em relação a institutos jurídicos que podem afetar diretamente os empresários, como a desconsideração da personalidade jurídica.
Alguns advogados, no entanto, ressaltam que a maioria das disposições da MP já está presente em outras leis e que a medida, mais do que qualquer mudança no panorama jurídico, cumpre o objetivo político de sinalizar a investidores estrangeiros que o país busca desburocratizar as relações negociais.
Economista experiente, Marcos Lisboa, que também é presidente do Insper, alerta que não basta editar a medida porque o trabalho para reduzir a burocracia no país é muito maior.
“Imaginar que dá para fazer isso por MP ou projeto de lei, sem construir toda uma mudança do arcabouço institucional, é de uma ingenuidade que preocupa”, critica.
“O que espero é que o governo continue nessa agenda, mas saiba que a gestão para que isso se torne realidade é muito mais longa e inclui diálogo com demais poderes, com as prefeituras, governos estaduais, um trabalho muito mais amplo. É como se o governo editasse uma medida para acabar com o câncer. Uma norma legal não é suficiente para isso, e o mesmo ocorre com a burocracia”, afirma.
Ele explica, por exemplo, que legislações municipais e estaduais também tratam de autorização para empresas funcionarem e que uma lei federal não é suficiente para resolver a questão. Além disso, lembra que muitos autônomos estão na informalidade não apenas por causa das burocracias, mas por outros problemas estruturais do país.
O diretor federal de Desburocratização do Ministério da Economia, Geanluca Lorenzon, porém, afirma que o governo seguirá trabalhando para desburocratizar as relações entre Estado e empresários no país e que a medida muda dois paradigmas importantes: primeiro, o da obrigatoriedade de permissão do Estado para abrir um negócio; segundo, o de separar a forma como o governo trata atividades de alto e baixo risco.
Do ponto de vista jurídico, o constitucionalista Eduardo Mendonça, doutor em Direito Público pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro, acredita que a medida reforça um dos princípios basilares da Constituição que nunca se concretizaram: o da liberdade econômica.
“A MP tenta reduzir a distância entre a proteção constitucional à liberdade econômica e a liberdade que se consolidou, de interferência banalizada do Estado na atividade econômica sem fundamentação empírica nenhuma”, elogia.
Já a advogada Renata Castro Veloso, do escritório L.O Baptista Advogados, pós-graduada em Direito do Comércio Internacional pelo Instituto de Estudos Europeus, comenta que a maior parte das disposições da MP já estão em outras leis e não irão alterar a realidade.
“A minha percepção inicial é que o governo trouxe para um texto consolidado alguns conceitos, princípios, regras que já existem no nosso ordenamento jurídico”, avalia.
O presidente da Associação Brasileira de Lawtechs e Legaltechs, Bruno Feigelson, por sua vez, acredita que a MP servirá de incentivo para empreendedores se instalarem no Brasil.
“A gente lida com muitas empresas de tecnologia disruptiva, inovadora, e sempre há uma dúvida se aquilo vai ser proibido por lei, as pessoas ficam com receio por não ter uma norma que permita. Agora, temos mais segurança jurídica”, salienta.
O presidente em exercício da Confederação Nacional da Indústria, Paulo Afonso Ferreira, também afirma que é necessário um esforço mais amplo para destravar os investimentos no Brasil. “Esperamos que este seja o anúncio de um primeiro conjunto de medidas nesta direção. O ambiente de negócios no país é sabidamente hostil à atividade empreendedora e são muito bem-vindas todas as ações voltadas para a simplificação”, afirma.
Ele destaca que algumas medidas exigirão um trabalho de “catequese” junto a estados e municípios. A entidade defende que a publicação de rankings estaduais e municipais pode ser uma força de pressão para a agenda de simplificação.
Articulação
A maioria dos deputados viu a MP como uma boa iniciativa do governo, tanto que alguns já começaram a se articular nos bastidores para relatar a matéria. A líder do governo no Congresso, deputada Joice Hasselmann (PSL-SP), afirma que já começou a disputa nos bastidores para assumir a relatoria da matéria.
“A medida é positiva, será boa para os empresários, irá gerar emprego, e muitos deputados já nos procuraram porque querem relatar o texto e se vincular a essa pauta”, diz.
O Congresso Nacional tem que aprovar o texto em até 120 dias para se tornar lei — caso contrário, a MP perderá a validade. Outro indicativo de que os deputados aprovaram a medida é que nenhum parlamentar de oposição recorreu à Justiça contra a MP, como ocorre na maioria das medidas do Executivo.
Mudanças
Estão previstas na MP, entre outras mudanças, o fim da necessidade de permissão estatal para iniciar atividades de baixo risco, a vedação ao tabelamento de preços por parte do Estado e novas regras para pequenas e médias empresas abrirem seus capitais para investimento estrangeiros.
A medida também prevê a liberação tácita de atividades caso a administração pública não responda o empresário nos prazos fixados, além de extinguir a necessidade de autorizações para desenvolvimento e teste de novos produtos ou serviços, o que afeta diretamente as startups, que precisavam de uma série de liberações para inovar e adotar novas tecnologias.
Dispensa de autorização
Mendonça acredita que a MP pode ter um “efeito libertador”, uma vez que não fazia sentido exigir vários carimbos para uma empresa de baixo risco poder trabalhar. “O trabalho ficava condicionado a todo tipo de burocracia estatal, era uma inversão da lógica da Constituição, havia uma presunção geral de que o Estado sabe de tudo e tinha de regular tudo”, diz.
Geanluca Lorenzon segue na mesma direção e usa como exemplo a tragédia ocorrida no Rio Grande do Sul, seis anos atrás: “Eu sou de Santa Maria, morava perto da Kiss. Não podemos impedir que o bombeiro tenha que dar licença para locais igual àquela boate, mas também não podemos tratá-la igual a um chaveiro ou a um escritório de contabilidade, por exemplo”, argumenta.
Lisboa pondera, no entanto, que a dispensa de alvarás e permissões para abrir um negócio envolve legislações locais dos estados e municípios. Além disso, usar como exemplo uma costureira, como fez o governo, não é adequado, de acordo com o especialista.
“A costureira já está na informalidade e não é só pela falta de permissão para abrir a empresa. É por causa da legislação tributária complicada, das leis trabalhistas burocráticas, é uma questão muito mais ampla”, alerta.
E ressalta a dificuldade de aplicação das leis no país.
“A reforma trabalhista, por exemplo, ninguém sabe o que vale e o que não vale. Não sabemos o que o Tribunal Superior do Trabalho vai deixar da reforma. É um tema na alçada do governo federal — diferentemente da questão dos alvarás –, tem uma lei aprovada, e ninguém sabe o que está valendo ou não. No Brasil não basta o Congresso, o Judiciário também tem que dizer o que acha, e até agora o Judiciário não decidiu esse tema”, diz Lisboa.
Ele cita a MP que aumentou limite para crédito consignado e a MP que criou o pregão eletrônico, modalidade de contratação pelo Poder Público, como dois exemplos de como as normas demoram a se tornar realidade no Brasil.
“O pregão demorou um tempo até o TCU aceitar as regras. O que espero é que o governo continue nessa agenda, mas saiba que a gestão para que isso se torne realidade é muito mais longa e inclui diálogo com demais poderes, com as prefeituras, governos estaduais”, analisa o economista.
A medida destaca que a definição da atividade que se enquadre como de baixo risco caberá aos municípios e, na ausência de definição, será válida a listagem federal a ser editada pelo presidente da República ou pelo Comitê Gestor da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim) em até 60 dias.
Tabelamento de preços
Outro ponto considerado positivo é o fato de estar expressa a vedação de o Estado fixar preços. Mendonça cita, por exemplo, que é frequente que órgãos de proteção ao consumidor, como o Procon, cobrem explicações de determinados segmentos por entender que os preços estão muito elevados.
“Essa lógica é a da economia planificada, do dirigismo estatal, que não foi a escolha do constituinte. A lógica da Constituição é a liberdade. A regulação deve existir apenas em áreas relevantes e sempre de forma justificada”, diz
Álvaro Mariano, doutor pela Universidade de São Paulo e professor de Direito Empresarial da Universidade Federal de Goiás (UFG), também elogia este ponto da MP.
“É isso que estamos vendo, por exemplo, na Argentina, em que o governo está definindo os preços. Agora, temos uma previsão expressa dizendo que, como regra, não há nenhum tipo de determinação de preços pelo Estado, fazendo ressalvas aos setores regulados e às situações de emergência”, explica.
Inovação
A medida também prevê “imunidade burocrática para inovar”. Agora, o desenvolvimento e teste de um novo produto ou serviço, especialmente para startups, não precisa mais de autorização do Estado.
Lorenzon usa como exemplo o serviço de aluguel de patinete, que surgiu há alguns meses e suscitou um debate sobre sua regulação.
“A maioria dos municípios não tem lei regulamentando isso. E aí surgia a dúvida se poderia ou não começar a botar os patinetes na rua sem lei nesse sentido. Da mesma forma ocorreu com o Uber, logo que surgiu. Também acontece com cigarros eletrônicos, que são regulados pela Anvisa”, lembra.
Agora, segundo ele, embora já existisse o princípio da legalidade privada, de que se pode fazer tudo que não é proibido em lei, há uma segurança jurídica adicional para novas empreitadas.
“Também traz todo aspecto midiático junto, ajuda não só os empreendedores, mas também quem vai interpretar as normas, o Judiciário, as agências reguladores. Isso incentiva que as normas sejam interpretadas em prol do empreendedorismo”, diz o professor da UFG.
Desconsideração personalidade jurídica
Mariano também cita o trecho que trata da desconsideração da personalidade jurídica como outro ponto positivo da MP. Isso porque o texto estabelece critérios mais objetivos para os casos em que a Justiça pode fazer uso do instituto, que permite que decisões judiciais contra empresas afetem os bens pessoais do seu proprietário.
Ele lembra que as mudanças no mecanismo começaram alguns anos atrás com o novo Código de Processo Civil, que estabeleceu procedimentos para uso do instituto.
“Essa sempre foi uma medida excepcional, mas a falta de critério levou à ampliação da jurisprudência, alargou muito as hipóteses que isso poderia ocorrer, o que gera grande incerteza nos empresários. Agora, a norma vem no sentido de conter esse movimento, dizendo que tem parâmetros bem definidos para decretar a desconsideração de personalidade jurídica. A MP não alterou a lei que trata do tema, mas acrescentou parágrafos explicitando o que deve se entender de cada requisito apontado no Código Civil”, diz.
Revisão de contratos e Justiça do Trabalho
A medida também prevê que qualquer dúvida na interpretação no Direito deve ser resolvida no sentido que mais respeita os contratos e os atos privados. O texto fixa a “liberdade de redigir contratos com padrão internacional” e estabelece que decisões judiciais não poderão fazer revisões de contratos, salvo em casos estritos e necessários.
A advogada Renata Veloso, porém, diz que a aplicação desse trecho do texto pode enfrentar resistência. “Pode limitar a atividade do Judiciário sobre revisão contratual. Temos uma série de princípios que permitem a revisão do contrato, seja porque o acordo se tornou oneroso demais para uma das partes, seja por causa de mudança de mercado, da economia mundial ou algo do tipo. Isso é permitido pela legislação e a MP não tem o condão de mudar esses princípios legais”, diz.
O advogado Ronaldo Tolentino, especialista em Direito do Trabalho, acredita que profissionais que firmam contrato de prestação de serviço com empresas e, depois, acionam o patrão na Justiça sob o argumento de que tinham vínculo empregatício e que seus direitos trabalhistas não eram respeitados, podem ser afetados com a nova lei.
“É possível que algumas empresas queiram se valer dessa MP para mascarar as relações de emprego e até sonegar direitos”, afirma. Ele diz que a MP pode servir como um reforço argumentativo para essas companhias, mas acredita que a maioria dos magistrados não seguirá essa linha de atuação.
“Essa norma altera o Direito Civil, mas, mesmo neste âmbito, você tem situações de condições abusivas que podem ser revistas pelo Judiciário. Com mais força ainda isso ocorre na área trabalhista, uma vez que, nesta seara, se parte da presunção de que as partes não são iguais”, argumenta.
Além disso, o Direito do Trabalho é regido pelo princípio da primazia da realidade em detrimento da forma, explica o especialista.
“Não importa o que está escrito no contrato, o que importa é como esse contrato se desenvolveu na realidade. Então, na maioria das vezes o magistrado, quando julga as leis trabalhistas, não fica preso às formalidades, eles se apegam ao que de fato aconteceu”, diz.
Pelo que conhece do meio, Tolentino acredita que a tendência é que a Justiça do Trabalho, “ao deparar com uma situação de fraude na relação de emprego, aplique o artigo 9º da CLT, e aí a realidade se sobrepõe à forma”.
O advogado Luiz Rodrigues Wambier, sócio do Wambier, Yamasaki, Bevervanço & Lobo Advogados e especialista em Direito Empresarial, diz que a MP caminha para levar o Brasil aos modelos usados em países desenvolvidos.
“Dizer que contrato tem valor é uma obviedade que não tem tamanho. No Brasil, todo mundo intercede na validade de um contrato. Como convencer um investidor a botar dinheiro no Brasil se pode, logo em seguida, chegar uma liminar dizendo que o contrato não vale nada? Não há segurança jurídica”, diz.
Com a norma, os contratos assinados por partes privadas ganham força e isso pode, sim, ser usado como argumento em relação a disputas judiciais que discutem o vínculo empregatícios de prestadores de serviços, segundo ele. “Sem dúvida, a MP reforça o argumento de empresas que estejam com casos desse tipo na Justiça”, diz.
Interpretação equânime
O professor Álvaro Mariano também considera positivo o trecho da medida que proíbe expressamente que agentes estatais adotem entendimentos diferentes ao fiscalizar áreas idênticas. Isso, em regra, já é vedado, mas reafirmar o tratamento isonômico é importante, segundo o especialista.
“Em um caso concreto em que alguém se sinta prejudicado por ter recebido tratamento diferenciado da concorrência, a pessoa poderá acionar a Justiça com mais esse fundamento jurídico. É um argumento que não existia, essa lei constitui uma norma geral”, explica.
CVM
A lei também estabelece que a Comissão de Valores Mobiliários poderá simplificar de imediato a burocracia para as Sociedades Anônimas (SA), inclusive para o acesso de pequenas e médias empresas ao mercado de capitais.
O diretor do Ministério da Economia acredita que a criação de um regime de simplificação facilitará a vida dos empreendedores. “Hoje em dia, empresas nacionais preferem abrir seu capital fora do país de tão pesadas que são as regulações e requerimentos para sociedades anônimas aqui. Eles preferem levar todo registro empresarial para fora para captar dinheiro e trazer de volta para cá por causa da alta burocracia”, relata.
Formalidade constitucional
O advogado Eduardo Mendonça não vê inconstitucionalidade formal na MP e destaca que o texto respeita a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre as situações em que o Executivo pode editar medida provisória.
“No Brasil, a MP tem sido utilizada com muito mais amplitude do que só para matérias emergenciais, se houvesse um controle rigoroso de urgência, acho que a imensa maioria das MPs cairia”, critica.
“A jurisprudência atual prevê que o controle judicial de relevância e urgência só se justifica quando tem violação grosseira a essa urgência. Fora disso, é o próprio Legislativo, ao apreciar a medida, que avalia esse ponto. Então, acho que atende ao parâmetro que tem sido usado no Brasil”, explica.
Tributário
A medida provisória não deve influenciar aspectos tributários. Isto porque, na visão de juristas e professores, o texto busca desburocratizar as relações entre o Estado e o sistema econômico, e não deixar brechas abertas para que empresas busquem planejamentos tributários considerados como abusivos e prejudiciais à economia nacional.
Na prática, o texto faz isso ao sinalizar em diversos trechos que as regras da MP não se aplicam quando a operação em questão tiver por objetivo a economia tributária.
Um exemplo está no inciso III do artigo 3º da norma, que impede as autoridades de restringir a “liberdade de definir o preço de produtos e de serviços como consequência de alterações da oferta e da demanda no mercado não regulado”.
No parágrafo 4º do mesmo artigo há a indicação de que este trecho não se aplica “às situações em que o preço de produtos e de serviços seja utilizado com a finalidade de reduzir o valor do tributo, de postergar a sua arrecadação ou de remeter lucros em forma de custos ao exterior”.
A análise de advogados, professores e conselheiros do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) é de que a nova MP não abre espaço para que empresas façam planejamentos tributários que poderiam ser considerados abusivos pelo poder público.
A medida também não retira da Receita Federal os poderes de autuação sobre casos onde considera haver uma intenção lesiva das empresas, mesmo quando a legislação prevê mecanismos de estipulação de preços. Um exemplo seria casos envolvendo preço de transferência, utilizado como forma de evitar que empresas do mesmo grupo econômico reduzam a carga tributária em operações de comércio internacional por meio da diminuição artificial do preço dos produtos.
Para o professor de Direito Tributário da USP e sócio do Lacaz Martins, Pereira Neto, Gurevich & Schoueri Advogados, Luís Eduardo Schoueri, a MP mantém o poder do Fisco de se investigar e punir empresas em casos como o preço de transferência. “A matéria de preços de transferência tem a ver com uma forma disfarçada de remessa de lucros ao exterior. Seja inflando os custos, seja subfaturando as exportações, os preços de transferência funcionam nesse sentido”, apontou.
